完善節能審查制度建設 把好節能降碳“源頭關”——《固定資產投資項目節能審查辦法》專家解讀文章之一
固定資產投資項目節能審查是我國節能管理制度體系的重要組成部分，是提高項目能源利用效率、從源頭上減少能源浪費的一項重要制度。近日，國家發展改革委印發《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展和改革委員會令2023年第2號，以下簡稱《辦法》），對2017年開始實施的《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展和改革委員會令2016年第44號）進行了修訂完善。這是健全節能降碳制度體系、完善能源消耗總量和強度調控的重要舉措，將為促進綠色低碳高質量發展提供重要制度保障。
一、節能審查是從源頭上促進節能降碳的重要措施
《節約能源法》規定，國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度。2010年9月，國家發展改革委出臺《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》（國家發展和改革委員會令2010年第6號），節能審查制度正式建立并開始實施；2016年11月，國家發展改革委發布《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展和改革委員會令2016年第44號），對審查范圍、程序和權限等方面規定作了優化完善，進一步細化了審查要求，有效提高了審查效能。
節能審查制度實施以來，在提高項目能效水平、遏制高耗能高排放低水平項目盲目發展等方面發揮了重要作用。在開展節能審查時，審查機關以強制性能耗限額標準、產品設備能效標準等作為重要評價依據，引導項目在可研或設計階段積極開展行業對標，加強和改進節能措施，優化技術路線并采用先進高效用能設備。同時，核算分析、科學評價項目能源消費、單位增加值能耗、與本地區節能降碳任務銜接等情況，引導能源要素優先向能效水平高、產出效益好的項目配置，有效促進產業結構優化升級，助力高質量發展。《辦法》根據新形勢新任務新要求，進一步明確了節能審查制度工作導向，細化了操作要求，將更好發揮從源頭上促進節能降碳的重要作用。
二、節能審查是落實能源消耗總量和強度調控政策的重要抓手
黨的二十大報告提出，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。《辦法》加強與能源消耗總量和強度調控政策的有效銜接，在節能審查工作中科學評估項目用能量、用能結構、能效水平、能耗強度等，能夠切實發揮能效把關作用，保障高質量發展用能需求；同時，引導項目因地制宜更多采用可再生能源、工業余熱等，有利于控制化石能源消費、減少二氧化碳排放。
本次《辦法》修訂進一步強化了節能審查對完善能源消耗總量和強度調控的支撐作用。《辦法》明確，地方管理節能工作的部門對節能審查工作加強總體指導和統籌協調，落實能源消耗總量和強度調控，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，控制化石能源消費，堅決遏制高耗能高排放低水平項目盲目發展；在節能報告中增加可再生能源消費量和原料用能量核算要求，分析項目單位產品化石能源消耗、單位增加值（產值）化石能源消耗、化石能源消費量、可再生能源消費量和供給保障情況、原料用能消費量等，引導增加可再生能源消費；具備碳排放統計核算條件的項目，要在節能報告中核算碳排放數據、提出減碳措施、分析項目碳排放對地方降碳目標影響等，進一步增強了節能審查對提高能效、降低碳排放的協同推動作用，將為逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”提供有力支撐。
三、放管結合、優化服務，提升節能審查制度效能
節能審查作為行政許可事項，需要在制度建設中持續規范管理權限，優化監管方式，更好發揮政府服務職能。本次《辦法》修訂堅持“簡政放權”“放管結合”“優化服務”三管齊下，著力提升節能審查效能，推動有效市場和有為政府更好結合。
《辦法》進一步提升審批效率，將省級節能審查機關管理權限由年綜合能源消費量5,000噸標準煤提高到1萬噸標準煤；支持各地結合實際情況，在開發區、新區和其他有條件的區域實施區域節能審查，實行告知承諾制，進一步優化審批程序。《辦法》強調放管結合，建立閉環管理機制，要求固定資產投資項目投入生產、使用前，對項目節能報告中的生產工藝、用能設備、節能技術采用情況等進行驗收，未經節能驗收或驗收不合格的項目，不得投入生產、使用；將節能審查實施情況納入節能監察，進一步明確未批先建、提供虛假信息等行為的法律責任和處罰規定。《辦法》注重優化服務，要求節能審查機關制定并公開服務指南，強化對項目建設單位的指導，不斷提高工作效能和透明度，以高質量服務優化提升制度效能。
四、目標導向、精準施策，細化節能審查具體措施
《辦法》修訂以更好發揮節能審查對推動節能降碳的作用為目標，以務實管用為原則，統籌考慮節能審查工作實際，健全制度規定、細化執行要求，支撐相關制度更好落地實施。
《辦法》優化完善了關于節能審查變更、改建項目邊界、節能審查意見逾期等要求，為開展相關工作提供了指引。如，計算項目綜合能源消費增量時，將原“改擴建項目”的表述明確界定為“建設地點、主要生產工藝和設備未改變的改建項目”，厘清了項目能耗核算邊界；要求建設地點、建設內容、建設規模、能效水平等發生重大變動，或年實際綜合能源消費量超過節能審查批復水平10%及以上的項目，建設單位應提交變更申請；明確單個項目涉及兩個及以上省級地區的，節能審查工作由項目主體工程（或控制性工程）所在省（區、市）省級節能審查機關牽頭商其他地區省級節能審查機關研究確定后實施等。此外，《辦法》還要求地方結合本地實際，制定本地區節能審查具體實施辦法，為制度執行提供更加精細的指導。
此次修訂印發的《辦法》全面貫徹黨的二十大精神，深入落實黨中央、國務院決策部署，對節能審查制度定位、審查工作流程、管理部門職責、事中事后監管、相關法律責任等方面進行了系統規定，是完善能源消耗總量和強度調控的重要制度設計。我們要在工作中認真學習領會《辦法》修訂精神，切實抓好《辦法》的貫徹落實，充分發揮好節能審查制度在節能降碳工作中的源頭把關作用。
（作者：任獻光 國家節能中心主任）