《關于全面推行河長制的意見》政策解讀
12月11日，經中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。國務院新聞辦公室于2016年12月12日上午舉行新聞發布會，水利部副部長周學文，水利部水資源司司長陳明忠、建設管理督察專員祖雷鳴，環保部水環境管理司司長張波介紹《意見》有關情況，回答記者提問，從《意見》出臺的背景和意義、主要內容、總體要求、主要任務、保障措施、監督考核等方面進行了政策解讀。
《意見》出臺的背景和意義
江河湖泊具有重要的資源功能、生態功能和經濟功能。近年來，各地積極采取措施，加強河湖治理、管理和保護，在防洪、供水、發電、航運、養殖等方面取得了顯著的綜合效益。但是隨著經濟社會快速發展，我國河湖管理保護出現了一些新問題，例如，一些地區入河湖污染物排放量居高不下，一些地方侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂現象時有發生。
黨中央、國務院高度重視水安全和河湖管理保護工作。習近平總書記強調，保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展。李克強總理指出，江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜。黨的十八大以來，中央提出了一系列生態文明建設特別是制度建設的新理念、新思路、新舉措。一些地區先行先試，在推行“河長制”方面進行了有益探索，形成了許多可復制、可推廣的成功經驗。在深入調研、總結地方經驗的基礎上，中央制定出臺了《關于全面推行河長制的意見》。
《意見》體現了鮮明的問題導向，貫穿了綠色發展理念，明確了地方主體責任和河湖管理保護各項任務，具有堅實的實踐基礎，是水治理體制的重要創新，對于維護河湖健康生命、加強生態文明建設、實現經濟社會可持續發展具有重要意義。
《意見》的主要內容
《意見》包括總體要求、主要任務和保障措施3個部分，共14條。主要內容包括：
(一)“河長制”的組織形式。《意見》提出全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省(自治區、直轄市)設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任;各省(自治區、直轄市)行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的“河長制”辦公室。
(二)河長的職責。各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等突出問題進行清理整治，協調解決重大問題，對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核。各有關部門和單位按職責分工，協同推進各項工作。
(三)“河長制”工作的主要任務。“河長制”工作的主要任務包括六個方面：一是加強水資源保護，全面落實最嚴格水資源管理制度，嚴守“三條紅線”;二是加強河湖水域岸線管理保護，嚴格水域、岸線等水生態空間管控，嚴禁侵占河道、圍墾湖泊;三是加強水污染防治，統籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優化入河排污口布局;四是加強水環境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠;五是加強水生態修復，依法劃定河湖管理范圍，強化山水林田湖系統治理;六是加強執法監管，嚴厲打擊涉河湖違法行為。
(四)“河長制”的監督考核。《意見》提出，縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。
落實《意見》將重點抓好三件事
“河長制”是非常重要的制度，《意見》出臺體現了黨中央、國務院對河湖管理保護的高度重視。這個《意見》有很強的針對性和可操作性。《意見》里規定了六個方面的主要任務。“河長制”落實的主體是地方黨委和政府，作為全國河湖的主管機關，水利部將會同有關部門堅決落實中央的決策部署，責無旁貸。要抓好“河長制”的全面推行重點要抓好三件事：
第一，要細化、實化工作任務。水利部將會同環保部盡快制定出臺貫徹落實《意見》的實施方案，指導各地抓緊編制工作方案，細化、實化工作任務。這個實施方案明天就和環保部一起聯合印發。
第二，抓督促、檢查。水利部要建立“河長制”的督導檢查制度，定期對各個地方“河長制”實施情況開展專項督導檢查。還建立了評估制度，2017年底要開展中期評估，2018年全面完成的時候要開展總結評估。
第三，抓考核、問責。一方面將督促各個地方加強監督考核，嚴格責任追究，另一方面水利部將把全面推行“河長制”納入到最嚴格的水資源管理制度的考核，并且組織對各地全面推行“河長制”的情況進行監督和評估工作。
全面建立“河長制”關鍵要做到三個“一”
實行“河長制”的目的是為了貫徹新的發展理念，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，構建一種責任明確、協調有序、嚴格監管、保護有力的河湖管理保護機制，實現河湖功能的有序利用，提供制度的保障。做全面建立“河長制”，關鍵要做到三個“一”：
一是要有一個具體的工作方案。方案要把中央《意見》提出的工作目標進一步細化、實化。包括本地“河長制”的主要任務、組織形式、監督考核、保障措施等內容，并且要明確全省的總河長由誰擔任，省內主要河流的河長由誰擔任，要明確各項任務的時間表、路線圖和階段性目標。為此，首先要出臺一個工作方案，要求省市縣都要出臺具體的工作方案。
二是要有一個完善的工作機制。“河長制”主要要突出地方黨委政府的主體責任，強化部門之間的協調和配合，要有一套完善的工作機制，要明確一個牽頭部門，要有一個河長辦，明確相關的成員單位，同時明晰各個部門之間的分工，落實工作責任，搭建一個有效的工作平臺。
三是要有一套管用的工作制度。全面推行“河長制”需要一套完整的制度體系，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度、監督檢查制度、驗收制度和考核問責與激勵制度等一系列制度，總之，要有一套完整管用的制度。
最后“河長制”落實得好不好，關鍵還不在于有多少制度，也不在于出臺的工作方案細不細，關鍵要看最后實施的效果好不好。就是要做到每條河湖有人管，管得住，管得好。
推行“河長制”對于落實水污染防治計劃有重要意義
黨中央、國務院著眼于治水的大局，做出了關于全面推行“河長制”的決策，對全面落實黨中央、國務院關于生態文明建設、環境保護的總體要求和水污染行動計劃具有十分重要的意義。
“河長制”是一種非常重要的決策創新、機制創新。通過“河長制”的推動，把黨委政府的主體責任落到實處，而且把黨委政府領導成員的責任也具體地落到實處了。通過這種責任的落實，領導成員都有各自的分工，大家會自覺地把環境保護、治水任務和各自分工有機結合起來，形成一個大的工作格局，把我國政治制度的優勢在治水方面充分體現出來，就有利于攻堅克難。
水污染防治計劃是面向未來三四十年，到2050年的國家水污染防治戰略計劃，明確了水污染防治的總體思路、目標任務、工作措施以及細化和分工，這是非常好的制度和機制的創新，必將有利于落實水污染防治計劃。
推行“河長制”和落實水污染防治計劃相結合的舉措
環保部門推行“河長制”與落實水污染防治計劃工作的舉措，可概括為“一個落實、三個結合”：
一個落實，就是要按照中央關于全面建立省市縣鄉四級河長體系的要求，把“河長制”的建立和落實情況納入中央環保督察。同時結合水十條實施情況的考核工作，強化信息公開、行政約談和區域限批，切實推動各地切實落實環境保護的責任，全面落實“河長制”，這是在全面落實的方面可以推動的工作。
第一個結合是與依法治污有機結合。前不久國務院會議審議通過了《水污染防治法》修正草案，將提請全國人大審議，修正案將為水污染防治工作提供更加強有力的法律支撐。環保部門將會按照新環保法、水污染防治法等法律法規的要求，依法行政、嚴格執法，為全面推行“河長制”提供有力的法律保障。
第二個結合是與科學治污有機結合。國務院發布了《“十三五”生態環境保護規劃》，以落實這個《規劃》為抓手，以改善環境質量為核心。環保部門將會立足流域的每一個控制單元，來統籌建立污染防治、循環利用、生態保護的綜合治理體系，把責任細化到每一個治污的主體。環保部還會指導各地科學的篩選項目，務實、具體、有力地推動流域環境質量逐年改善、持續進步。
第三個結合是與深化改革有機結合。按照黨中央國務院的統一部署，環保部目前正在組織開展控制污染物排放許可制的改革，同時在部分流域探索建立按流域設置環境監管和行政執法機構的改革試點。環保部爭取盡快形成一些可復制、可推廣的經驗模式，為全面推行“河長制”提供重要支撐和補充。
“河長制”有利于推動化工園區等產業的結構調整
“河長制”會把我國政治體制的優勢發揮出來，有攻堅克難的作用。在水污染防治過程當中，遇到的一個很大的攔路虎，就是一些地方的產業結構比較重，布局也不夠合理。當推動這些工作的時候，會遇到環境與發展兩難的問題。如何統籌環境保護與經濟發展、社會穩定，地方黨委政府具有這方面的能力，所以當黨委政府的責任落到實處，黨委政府領導成員對每一個河段都負起責任來的時候，相信統籌經濟、社會發展和環境保護，推動一些像化工園區產業的結構調整，優化布局，就會更加有利。
《意見》規定考核問責要重點解決的三個問題
各地實踐表明，“河長制”能不能取得實效，其中很關鍵的一條就是考核是不是嚴格。考核的重點要解決好三個問題：
一是要解決好考核誰的問題。《意見》規定縣級及以上的河長負責組織對相應河湖的下一級河長進行考核，就是誰考核誰的問題，在《意見》里說得非常清晰。
二是要解決考核什么的問題。主要是考核推行“河長制”的進展情況。《意見》規定的六大任務是不是落實了，推行“河長制”的成效怎么樣，原來是黑臭的水體，通過推進“河長制”的一段時間的治理是不是見到實效了。但是由于各個地方河湖面臨的主要問題各不相同，有的地方河湖面臨的是侵占河湖比較厲害，有的面臨的是排污量比較多，污染比較厲害，所以需要各個地方根據實際情況來制定具體的考核辦法。考核辦法要體現問題導向。
三是解決考核結果怎么用的問題。《意見》提出要把“河長制”的考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的一個重要依據，上一級組織部門對下一級組織部門的領導干部要考核，“河長制”是一個重要的依據。如果造成生態環境損害的，要嚴格按照有關規定追究相關責任人的責任，也就是追究河長的責任。
解決好這三個問題，這次“河長制”的實施，最后的考核一定能見到成效。
“河長制”將推進地方環境責任的落實
落實責任首先在于細化責任，國家《水污染防治行動計劃》發布以后，環保部門做的第一件事就是與各省簽訂目標責任書，把水污染防治行動計劃的目標任務、工作分工細化到各個地方。各個地方又參照國家的做法進一步細化到各個市、各個縣，細化到基層，使每一級黨委政府，每一個治污的責任主體都承擔相應的責任。
按照中央的統一部署，環保部正在推進中央環境保護督察，對照各自的責任檢查落實情況。一些地方有這樣或者那樣的問題，問題的背后是責任不夠落實，對相應的地方包括有關人員就涉及到問責的問題。只要按照國家的有關法律法規，《水污染防治行動計劃》的具體要求，把任務細化，通過“河長制”這樣一個非常好的制度創新，進行良好的運轉，再加上督察問責工作，計劃一定會逐步落到實處。
“河長制”將推動水利和環保工作更好合作
“河長制”的實施沒有改變原來部門之間的職責分工，原來是水利部門管的還是水利部門管，環保部門管的還是環保部門管，關鍵是搭建一個合作與協作的平臺，在黨委政府的統籌和統一領導下搭建這樣一個平臺。“河長制”實施以后，在中央層面，水利部跟環保部協商，將一起成立一個部際聯席會議制度，一些重大的問題要提交這個部際聯席會議進行協調。
水利和環保關于水量、水質的信息共享，前幾年已經開始著手做這項工作。每年水利部門的水文站監測的水質數據，都向同級環保部門提供，能夠做到信息共享，作為水污染防治的一個重要依據。涉及到一些水污染事件，比如一些突發的水污染事件，環保部門主導，水利部門配合，水利部主要做的，一是加強水質監測，二是加強工程的調度，來減少突發的水污染事件對經濟社會的影響，這方面有很好的配合。“河長制”實施以后，水利和環保在水污染防治、水資源保護方面會合作得更好，合作得更順暢，取得的效果會更好。
《意見》對河長的設置做出非常明確規定
《意見》中講，各省、自治區、直轄市要設立總河長，這個總河長由省委書記或者省長來擔任，并且各個省區的行政區域主要河湖要設立河長，這個河長由省級領導擔任。同時這些河湖流經的市、縣、鄉也要分級分段來設立河長，這個河長由同級的負責同志擔任，可以是黨委負責同志，也可以是政府負責同志，有的是人大、政協的負責同志，都可以，但不能是部門負責的同志來擔任。這是這次《意見》對河長的設立，對誰來擔任河長做了非常具體和明確的規定。
“河長制”將推動河湖水域岸線保護利用管理工作
水利部一直非常重視河湖水域岸線的保護利用管理，主要開展了三方面工作：
一是對全國主要江河重要河段全部編制了水域岸線保護利用規劃。比如說長江上，水利部會同交通運輸部、國土資源部聯合編制了《長江岸線保護和開發利用總體規劃》，這個規劃對整個長江干流進行分區管理，分為保護區、保留區、可開發利用區、控制利用區，并且保護區、保留區占到64.8%，充分體現了習近平總書記提出的“共抓大保護、不搞大開發”的理念。
二是加強河湖管理范圍的劃定，是河湖管理保護的基礎性工作。現在水利部不只在全國全面推進這項工作，對于中央直屬工程，想跟河長制開展同步推進，爭取到2018年底基本完成河湖管理范圍劃定工作。
三是加強日常監管和綜合執法，通過一系列的措施來加強河湖水域岸線的管理保護。
“河長制”將更好地保障最嚴格水資源管理制度落實到位
按照國務院部署，“十二五”期間，水利部門會同環保部、發改委等九個部門共同推進了最嚴格水資源管理制度的實施。從這幾年推進情況看，效果非常明顯。前一段水利部對“十二五”期末最嚴格水資源管理制度落實情況進行了考核，考核結果向社會進行了公告。總的來看，“三條紅線”得到了有效管控，用水總量、用水效率和納污控制指標都在“十二五”期間控制范圍之內，各級責任也都明確落實到位。最嚴格的各項制度體系也都全部建立健全，全國從中央到地方層面一共建立100多項最嚴格水資源管理制度的管控制度。
這次中央出臺河長制《意見》，對水資源保護、水污染防治、水環境治理等都提出了明確要求，作為河長制的主要任務，特別強調，要強化水功能區的監督管理，明確要根據水功能區的功能要求，對河湖水域空間，確定納污容量，提出限排要求，把限排要求作為陸地上污染排放的重要依據，強化水功能區的管理，強化入河湖排污口的監管，這些要求跟最嚴格水資源管理制度、“三條紅線”、總量控制、效率控制，特別是水功能區限制納污控制的要求，以及入河湖排污口管理、飲用水水源地管理、取水管理等這些要求充分對接。應該說，這次河長制在落實三條紅線管控上，內容很具體，任務也很明確，責任更加清晰、更加具體到位。河長制的制度要求從體制機制上能夠更好地保障最嚴格水資源管理制度各項措施落實到位，
同時“十三五”在最嚴格水資源管理制度考核的時候，要把河長制落實情況納入到最嚴格水資源管理制度的考核，做到有效對接。