通知：“雙碳”目標提出四年，中央再作部署，這次有何不一樣

7月15日至18日，我國召開了劃時代的黨的二十屆三中全會，開啟了新時代全面深化改革新征程。大會最重要的成果就是審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革　推進中國式現代化的決定》。

《決定》包括15個部分、60條，提出300多項重要改革舉措，涉及經濟、社會、文化、生態環境、黨建等方方面面。其中，綠色低碳相關表述分布在5個部分，“雙碳”集中論述整100字。自從2020年9月提出“雙碳”目標，至今已近4年，在此關鍵時刻，中央再次做出全面部署，并對相關行業深化改革，這一次有什么不同？筆者逐一解讀如下。

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1.綠色低碳表述涉及5個部分

1，總論部分的“七個聚焦”之一，具體表述為“聚焦建設美麗中國，加快經濟社會發展全面綠色轉型，健全生態環境治理體系，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生。”

解讀：“雙碳”目標提出以前，藍天、碧水、凈土三大污染防治攻堅戰是建設美麗中國的主戰場。“十四五”時期，我國生態文明建設進入到以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效的新階段。2023年12月發布的美麗中國頂層設計文件——《中共中央?國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》涉碳表述達40處，并提出“到2035年，碳排放達峰后穩中有降；本世紀中葉，重點領域實現深度脫碳”的建設目標。因此，實現“雙碳”目標是建設美麗中國的應有之義。

2，經濟高質量發展部分，發展新質生產力一節提到“綠色技術改造提升傳統產業”、實體經濟和數字經濟深度融合一節提到“推動制造業高端化、智能化、綠色化發展”。

解讀：一直以來，高端化、智能化、綠色化是我國經濟產業轉型升級的三大方向，高端化解決的是“卡脖子”問題、智能化帶來的是效率提升，那綠色化就是促進質量提高。黨的二十大報告提出“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”，習近平總書記指出“綠色發展是高質量發展的底色，新質生產力本身就是綠色生產力”。

6月以來，國家發展改革委等有關部門密集發布鋼鐵、煉油、合成氨、水泥、煤電、數據中心、電解鋁等7個行業領域的節能降碳專項行動計劃。因此，實現“雙碳”目標是推動經濟高質量發展、培育和發展新質生產力的內在要求，也是新型工業化、制造強國的內在特征。

3，宏觀經濟治理部分，金融體制改革一節提到“積極發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融”。

解讀：綠色金融具有引導資金流向節能減排項目、降低企業融資壓力和成本、盤活企業碳資產等功能。2023年10月，中央金融工作會議將“綠色金融”納入建設金融強國五篇大文章之一，提出把更多金融資源用于促進科技創新、先進制造、綠色發展和中小微企業。“雙碳”目標的提出，加速了碳金融、轉型金融等方向發展，豐富了綠色金融的內涵和深度。其中，碳金融起源于1997年《京都議定書》確立的三大減排機制：排放交易（ET）、清潔發展機制（CDM）、聯合履行（JI），包括碳排放權及其衍生品交易、溫室氣體減排和碳匯項目的投融資以及企業碳資產投融資等。

4，高水平對外開放部分，外貿體制改革一節提出“積極應對貿易數字化、綠色化趨勢”，高質量共建“一帶一路”一節提出“加強綠色發展、數字經濟、人工智能等領域的多邊合作平臺建設”。

解讀：當前，全球化發展遭遇挑戰，一些國家高筑關稅壁壘，并憑借氣候治理話語權地位、利用低排放優勢，強化“碳緣政治”，構筑“碳足跡”、“碳關稅”等綠色貿易壁壘，如歐盟《新電池法》、“碳邊境調整機制（CBAM）”等，促進本國產業發展的同時扼殺出口國經濟。在此背景下，碳排放已是全球經貿競合的關鍵議題，成為一些國家遏制打壓中國的“幌子”和借口。我國也在積極應對，向世界貿易組織申訴、與發達國家談判、推動外貿企業低碳轉型等。

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5，生態文明體制改革部分，對綠色低碳發展做了集中、全面、深刻的論述，“協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極應對氣候變化”，涉及政策和標準體系、綠色低碳循環發展體系、新型能源體系、碳達峰碳中和等內容。

解讀：實現“雙碳”目標是一項長期而復雜的系統工程，是一場廣泛而深刻的變革，離不開千行百業的共同努力。正如原中國氣候變化事務特使解振華所說，“既需要自上而下的頂層設計、政策支持，也需要自下而上的推進落實、實踐創新”。

2.“雙碳”深化改革論述達百字

“完善適應氣候變化工作體系。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。構建碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩妥推進碳達峰碳中和”。

解讀：人類活動排放的溫室氣體加速了全球氣候變化進程、全球氣候變化反過來影響了人類的生產生活，猶如一個“莫比烏斯環”將人與自然牢牢地套在了一起。全球氣候變化給人類帶來了不可估量的損失，人類活動也導致自然生態系統發生了“不可逆轉”的變化，適應與減緩就成為人類應對全球氣候變化的兩大策略。

因此，《決定》在這部分開宗名義指出“完善適應氣候變化工作體系”，既點出了“雙碳”戰略源自“全球氣候變化”，又道明了我國堅持“減緩與適應并重”。適應方面，我國相繼發布《國家適應氣候變化戰略》（發改氣候〔2013〕2252號）、《國家適應氣候變化戰略2035》（環氣候〔2022〕41號）；減緩方面，最重大的決策就是提出“2030碳達峰、2060碳中和”的戰略目標。

《決定》的全面深化改革主要圍繞體制（《決定》出現80多次）、機制（出現240多次）、制度（出現180多次）、體系（150多次）等四大關鍵詞展開。“雙碳”不涉及體制層面的改革，主要圍繞“1231”布局，即1個機制、2套體系、3大制度、1種節奏。

3.1個機制：碳排放雙控

先解釋下能源消耗與碳排放的關系。能源是全球碳排放的主要來源，但碳排放≠能源消耗，工業生產、交通運輸、建筑、農業等也是重要的碳排放源。

再說下總量與強度控制。不管是能源還是碳，均是從強度控制開始，再逐步過渡到總量控制。2006年3月，“十一五規劃綱要”首次把單位GDP能耗降低作為經濟發展的約束性指標；2011年3月，“十二五規劃綱要”提出合理控制能源消費總量，并首次把單位GDP二氧化碳排放降低作為約束性指標；2021年3月，“十四五規劃和2035年遠景目標綱要”提出“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。

最后談下為何能耗雙控為何轉向碳排放雙控。這主要是因為能耗雙控既控制化石能源，也控制新能源，2021年的中央經濟工作會議就提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”，可見，能耗雙控已不適合當前“構建以新能源為主體的新型電力系統”的發展需要。碳排放雙控更加突出控制化石能源消費的導向、促進新能源發展，是統籌發展與安全的需要。

4.2套體系：碳排放統計核算體系、產品碳足跡管理體系

碳排放統計不同于人口、地區生產總值等的經濟社會的統計，經濟社會統計是個體數量“自下而上”的加總，碳排放統計更多是“自上而下”層層分解進行核算。

碳排放核算主要有三種方式：排放因子法、物料平衡法、實測法，其中排放因子法是目前適用范圍最廣，應用最為普遍的方法，計算公式：溫室氣體（GHG）排放=活動數據（AD）×排放因子（EF）。

根據主體的不同，碳排放核算又可分為“區域溫室氣體清單”、“組織碳盤查”、“產品碳足跡”三類，分別面向國家（或省、市、園區等），企業，產品。

不論是統計核算還是產品碳足跡管理，目前我國均面臨著溫室氣體排放因子、核算方法標準兩大“卡脖子”難題。歐美等發達國家碳排放理論研究較早，也較為成熟，建立了被廣泛引用的排放因子庫和頗為權威的碳核算標準。不管是披露碳足跡、還是征收碳關稅，中國出口商品的“含碳量”高不高、計算的對不對，都由歐盟說了算，豈不“受制于人”。

因此，構建碳排放統計核算體系、產品碳足跡管理體系的兩大核心任務就是盡快建立符合中國國情、并與國際接軌的“因子數據庫”和“核算規則標準”。

5.3大制度：產品碳標識認證制度、碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度

體系說的是“大而全面”，比如產品碳足跡就涉及全生命周期過程，包括原料端、生產端、使用端、末端處理等；制度則側重“小而具體”。

碳標識其實就是碳足跡的“最后一公里”，將碳足跡的核算結果以標簽的形式展示出來，這與我們常見的家用電器的能效標識是類似的。可見，碳標識脫胎于碳足跡，將碳足跡符號化，因此以前都是先說碳足跡，再說碳標簽。但《決定》卻將碳標識制度放在了碳足跡體系的前面，我想主要是用制度改革牽引體系建立，因為碳足跡體系較為龐大和復雜，而碳標識相對簡單和具象，從“小切口”突破“大體系”。

碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度則是運用市場化的手段，以經濟利益倒逼企業減排。政府和市場是配置資源的“兩只手”，前面提到的碳排放雙控、碳排放統一核算體系、碳足跡管理體系、碳標識認證都屬政府主導型。《決定》分論第一章就是“構建高水平社會主義市場經濟體制”，實現“雙碳”目標也要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

注：圖片來自生態環境部《全國碳市場發展報告 (2024)》

我國碳交易制度建設采取的是先從地方試點起步、后穩步推進全國碳市場，碳排放權交易與自愿減排交易同步發展的思路，目前形成了地方與全國市場并行、強制與自愿市場互通的格局。全國碳市場剛剛運行滿三年，雖然規模是全球最大的，但相比歐盟碳市場，還存在著覆蓋行業單一、產品種類單一、參與主體單一等問題，這也是未來改革的方向。

6.1種節奏：積極穩妥推進碳達峰碳中和

正如最高層強調的，我們承諾的“雙碳”目標是確定不移的，但達到這一目標的路徑和方式、節奏和力度則應該而且必須由我們自己作主，決不受他人左右。

作為負責任大國，中國是全球氣候治理進程的重要參與者、貢獻者和引領者，發揮了積極的作用。但我國的“雙碳”目標實現需要處理好發展和減排、整體和局部、長遠目標和短期目標、政府和市場的關系，絕不能“別人做了，我們就跟著做”、“別人讓我們做，我們就乖乖去做”，以防掉入一些國家打著“碳”的幌子而挖的陷阱。

因此，“積極穩妥”的節奏要貫穿“雙碳”戰略的全局。

從這100字的集中表述看，《決定》的用詞也極為講究，針對不同改革內容，分別冠以“完善”、“建立”、“構建”、“健全”等，表明有的領域比較完備需要“錦上添花”，有的領域還不完整需要“查漏補缺”，有的領域還未成形需要“闖關奪隘”。

“雙碳”目標提出已近四年，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。全面深化改革的號角已經吹響，“雙碳”也要發起沖鋒。