生產者責任延伸制推行方案出臺，提升產品生命周期中的資源利用效率

隨著我國經濟的快速發展，產品的消費量和廢棄量雙雙增長。如何處置和資源化利用廢舊產品，成為社會關注焦點。當下，傳統的市場自發式回收利用模式已經難以為繼，迫切需要建立廢棄物有效處置和合理利用的長效機制。

近日，國務院辦公廳印發了《生產者責任延伸制度推行方案》（以下簡稱《方案》），對我國生產者責任延伸制度體系的構建做出全面部署，并選擇電器電子產品、汽車、鉛蓄電池和包裝物等4類作為首批推行產品。

已有實踐案例在前  方案出臺勢在必行

所謂生產者責任延伸制度，是國際上普遍采納、有效推動電器電子產品行業實現可持續發展的環境管理制度，其核心是通過引導生產者承擔產品廢棄后的回收和資源化利用責任，激勵生產者推行產品源頭控制、綠色生產，從而在產品全生命周期中最大限度提升資源利用效率。發達國家從上世紀90年代后開始推行，到目前已有30多個國家實行這一制度，主要是在包裝物、電器電子、汽車、輪胎等產品領域實施。

《方案》的發布，并非這一制度在我國首次試水。事實上，我國從2011年開始，就圍繞《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，在電器電子領域部分產品（即“四機一腦”）實施生產者責任延伸制，2014年拓展到包括手機在內的14種電器電子產品。據統計，截至2015年，我國累計處理的“四機一腦”總量已經超過兩億臺，接近400萬噸。

《條例》規定了基金制度，用于廢棄電器電子產品回收處理費用的補貼。目前，全國共有109家企業進入基金補貼名單，相關企業的拆解工藝和設備技術水平不斷提高。

業內人士認為，上述實踐在一定程度上為《方案》的推行打下了良好的基礎。

北京工業大學循環經濟研究院教授吳玉鋒認為，《方案》除了按照國際上生產者責任延伸制度的通行做法，關注解決產品廢棄后的回收處置問題外，旨在順應新常態下綠色發展新形勢，通過系統化的制度設計，推動企業履行環境責任和義務的同時，充分發揮市場機制作用，激發生產企業積極挖掘產品全生命周期潛在價值，促進供給側結構性改革，以期逐步構建完善的正逆向供應鏈契合的循環產業體系。

重點關注基金補貼  努力消除以往存量

業內專家表示，相比此前在電器電子產品領域實行的生產責任延伸制度，《方案》著眼于從生產到回收環節全局性設計，立足點更高，可以解決廢棄電器電子產品處理基金制度存在的收支不平衡問題。

中國物資再生協會電子產品回收利用分會秘書長兼科技發展部主任于可利表示，隨著廢棄電器電子產品回收處理行業的發展，一些問題也開始凸顯。一是回收渠道建設不完善，企業回收責任不明確；二是基金征收和支付存在不平衡，且審核、復核機制較為復雜，導致基金發放時間延遲，拆解處理企業資金流受到影響；三是無法鼓勵生產者進行生態設計。

“針對上述問題，《方案》給出了針對性措施，包括制定電器電子產品生產者責任延伸政策指引和評價標準，引導生產企業深入開展生態設計；支持生產企業建立廢棄電器電子等產品的新型回收體系；加強廢棄電器電子產品處理基金征收和使用管理，建立以收定支、自我平衡的機制等。”于可利說。

《方案》把收和支納入了統一的管理體系中，可以從整體上解決過去補貼基金因不平衡而產生的效率低下問題，同時逐步消解生產責任延伸制度實行前的電子垃圾存量，最終到達一個良性循環。

責任內涵更為豐富  借第三方強化監管

在總結和歸納電器電子產品領域實行生產責任延伸制度經驗的基礎上，《方案》還提出了明確的目標，并且在具體制度安排上更為合理和多樣化，進一步完善了責任內涵。如，在電器電子產品上，繼續推行基金制度；在汽車產品上，制定生產者責任延伸制度政策指引；在鉛蓄電池和飲料紙基復合包裝上，試行目標制。

“《方案》特別明確，企業不僅僅需要繳納處理基金，繳納后也不意味著就萬事大吉，還需要在生態設計、使用再生原料、規范回收利用和擴大信息公開等方面開展工作。這無疑對生產企業的指導意義更為明確，要求也更為具體。”于可利說。

專家認為，本次《方案》中，一改過去企業只要承擔經濟責任就算履行了生產者責任延伸的認知，而是有意識地將企業社會責任也納入整個方案體系中來，企業的經濟責任和社會責任將同時得以履行。

專家表示，《方案》把信用評價制度作為推動生產者責任延伸的基礎性管理制度，提出建立4類產品骨干生產企業履行情況的報告和公示制度，并引入第三方機構對企業履責情況進行評價核證，完善了生產責任延伸制度的監督體系。

“過去，有一個事實我們不能忽略，那就是不少企業利用監督體系的不完善，存在騙補現象。而第三方信用認證評價制度的引入，可以有效解決這個問題；更為重要的是，也可以讓過去為防止騙補而設立的監管措施得到簡化，加快補貼基金的運作效率。讓生產者生產責任延伸制度真正發揮其作用，成為我國循環經濟和環保事業的根本性制度。”專家說。

調動生產者積極性  促企業增強競爭力

推行生產者責任延伸制度，生產者的參與程度與積極性無疑是最關鍵的環節。如何調動生產者的積極性呢？生產企業又要如何應對呢？

“與付出巨大成本在污染后搞末端治理相比，從源頭進行合理規范，防止污染發生才是經濟性最高、也是最優化的選擇方案。” 國家發展改革委副主任張勇曾指出，方案更多采用市場化手段，沒有推行單一的收費制度，沒有設置強制性懲戒措施，更多采用目標制和政策指引等彈性、市場化措施，鼓勵生產企業與回收利用企業聯合，以規范現有廢棄產品回收利用體系，最大限度調動生產者積極性。

于可利也認為，推動生產者的積極參與，必須要針對不同產品的特點，實施不同的措施。不能完全依賴行政強制手段，應更多采用市場化手段，否則制度的實施將遇到很多問題，沒有可持續性。

“就電子產品行業而言，可以肯定地說，《方案》的實施，對這一行業是有很大沖擊的，但這種沖擊對整個行業來說是良性的。”專家指出，從表面上看，實施生產者生產責任延伸制度，會增加生產企業的生產成本。但從另一個角度來看，這將加快電子產品產業升級。低附加值電子產品生產企業的競爭力，會因成本增加而進一步弱化，技術優勢明顯的高附加值電子產品企業，其競爭優勢會逐步得到增強。這對于優質企業來說，雖然生產成本增加了，但競爭力上升了，市場空間也就更大了。《方案》的實施，將為我國電子產品企業提升創新能力、增強競爭力帶來契機。

“如何建立完善的回收體系，也是未來要面臨的一種挑戰。”于可利還指出，我國幅員遼闊，各地區發展程度不一，人民群眾對于廢物處理處置的認識程度距離發達國家尚有一定距離，因此在廢棄物回收體系的建設上，就需要投入更多的精力和資源。

微觀點

《方案》提出的4類產品在廢棄之后有典型的兩面性：一方面，具有潛在污染性，如無法得到合理的處理處置，將產生嚴重的環境污染；另一方面，有較大的潛在價值，上述4類產品廢棄后經無害化回收利用，可產生顯著的環境、經濟和社會效益。——中國物資再生協會電子產品回收利用分會秘書長兼科技發展部主任于可利

消費者與生產者責任延伸制的關系也非常密切，并非簡單的“獨善其身”。生產企業是新產品的生產者，消費者實際上是新產品變為廢舊產品的“生產者”。誰消費了產品，誰就應該對產品報廢后形成的廢棄物進行安全處理，以避免其污染環境，這符合受益者支付成本原則的基本邏輯。——中國社會科學院循環經濟重點實驗室主任齊建國

生產者責任延伸制的實施，并不單單是生產者的責任，而是一個系統工程，需要全社會的支持。比如，有關政府部門需要出臺配套制度；執法部門要加強監管；消費者需要提高認識。當然，生產者作為責任主體，所承擔的責任更大，對自身的要求更嚴格。——天能集團相關負責人