2017年31份地方政府工作報(bào)告里的環(huán)保秘密
環(huán)保問(wèn)題一向是地方和全國(guó)兩會(huì)的熱點(diǎn)，環(huán)保法規(guī)定地方各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，各地政府心目中的環(huán)境質(zhì)量是怎樣的?在回顧2016年的“問(wèn)題和困難”里，除了安徽、江西、廣西、貴州、青海、西藏、海南，24個(gè)省份政府均提到了環(huán)保壓力，環(huán)境污染問(wèn)題“突出”是頻次最高的形容詞，出現(xiàn)了8次。其次是“艱巨”“嚴(yán)峻”“差距”，均出現(xiàn)3次以上。
2017年的環(huán)保任務(wù)描述從300字到1300字不等，多以建設(shè)“美麗××”、綠色發(fā)展、生態(tài)文明開(kāi)頭。其中提到生態(tài)文明的最多，有27個(gè)省份。
緊跟其后的是生態(tài)紅線。有20個(gè)省份在任務(wù)中提出劃定或嚴(yán)守生態(tài)紅線。2016年11月，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》經(jīng)中央深改組審議通過(guò)，2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)。
“綠水青山就是金山銀山”也被13個(gè)省份提在開(kāi)頭，黑龍江、西藏還將這句話豐富為“青山綠水是金山銀山，冰山(天)雪地也是金山銀山”。
任務(wù)中必然提到的是環(huán)保的“三大戰(zhàn)役”：氣水土的污染防治。“三大戰(zhàn)役”的綱領(lǐng)性文件是2013-2016年國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布的大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃(以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”“水十條”“土十條”)，相對(duì)應(yīng)的，2016年環(huán)保部進(jìn)行了改革，成立了大氣、水、土環(huán)境管理司。
這是南方周末記者對(duì)2017年全國(guó)31個(gè)省份人大會(huì)議政府工作報(bào)告的分析結(jié)果。除此之外，提餐飲油煙污染的只有一個(gè)、“河長(zhǎng)制”備受歡迎、談環(huán)保目標(biāo)但不談資金投入、中央環(huán)保督察后要落實(shí)省級(jí)環(huán)保督查……地方政府工作報(bào)告中藏著很多秘密。
大氣治污，各表重點(diǎn)“三大戰(zhàn)役”中最引人注目的，當(dāng)屬公眾叫慣了的“霧霾”，2017年也是“大氣十條”第一階段的收官之年。
政府工作報(bào)告中稱“霧霾”的不多，只有山東、山西、浙江等幾個(gè)地區(qū)，大部分稱為大氣污染。大氣污染防治中，明確提及數(shù)據(jù)的只有8個(gè)省份，其中只有北京市提出了PM2.5年均濃度的具體目標(biāo)數(shù)值——“力爭(zhēng)控制在每立方米60微克左右”，這也是“大氣十條”的要求。
其余省份的定量表述均為PM2.5濃度下降比例或優(yōu)良天數(shù)增加，如陜西省“力爭(zhēng)關(guān)中地區(qū)PM2.5濃度降低3%以上，優(yōu)良天數(shù)平均增加5天”。
沒(méi)有提及數(shù)據(jù)的地區(qū)，大部分簡(jiǎn)單地表述為“深入實(shí)施大氣行動(dòng)計(jì)劃”或是“完成‘大氣十條’終期考核任務(wù)”。
“大氣十條”考核的內(nèi)容主要包括空氣質(zhì)量改善和防治重點(diǎn)任務(wù)。前者是PM2.5或PM10年均濃度下降程度;后者包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應(yīng)、燃煤小鍋爐整治等10個(gè)方面共計(jì)29項(xiàng)子指標(biāo)。
除了“大氣十條”，進(jìn)一步提出空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計(jì)劃的只有廣東省和河北省。
發(fā)布城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)管理辦法和指南也是環(huán)保部2017年工作任務(wù)，環(huán)保部還同時(shí)部署臭氧污染防治。
唯一提出治理臭氧的也只有廣東省。提及揮發(fā)性有機(jī)物污染治理的略多，包括北京、河北、安徽、上海等9地。
大氣污染治理措施中，控制煤、車、工業(yè)、揚(yáng)塵污染是提及最多的治理手段。在煤炭管控上，山東、內(nèi)蒙古、山西、上海等11個(gè)地方進(jìn)一步提到2017年要推廣燃煤發(fā)電機(jī)組超低排放。在移動(dòng)源上，天津、浙江、江蘇、上海和海南5個(gè)地區(qū)還提出船舶污染排放治理。
大氣污染防治中的另一個(gè)大難題是秸稈焚燒。京津、東北三省、安徽等9個(gè)地區(qū)都提出了任務(wù)，黑龍江提出了與氣象擴(kuò)散條件聯(lián)動(dòng)的措施：“基于秸稈收集成本高、完全還田所需設(shè)備能力不足的現(xiàn)實(shí)，在最大限度推動(dòng)秸稈綜合利用基礎(chǔ)上，建立管制區(qū)域劃分合理、與氣象擴(kuò)散條件聯(lián)動(dòng)的秸稈焚燒管理機(jī)制。”而公眾關(guān)心的餐飲油煙污染，只有重慶市一地提到“強(qiáng)化餐飲油煙治理”。
除了河長(zhǎng)，還有庫(kù)長(zhǎng)、湖長(zhǎng)和氣一樣，所有省份都提到了水的治理任務(wù)。
相較于大氣，政府工作報(bào)告中提到的水污染防治中的術(shù)語(yǔ)更多：水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)……相應(yīng)的定量指標(biāo)也更多：萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值水耗、國(guó)控?cái)嗝孢_(dá)標(biāo)率、地表水優(yōu)良比例、劣五類水比例、污水處理率……其中提及最多的水指標(biāo)是“黑臭水體”，有16省份提及。黑臭水體是一種感官指標(biāo)，根據(jù)2017年1月環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上的講話報(bào)告，截至2016年11月，全國(guó)排查確認(rèn)的2014個(gè)黑臭水體中，13.3%已完成整治工作，32.5%正在進(jìn)行整治。
消除黑臭水體也是“水十條”的主要指標(biāo)：直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。各地報(bào)告中，北京、成都、長(zhǎng)春、南寧等明確提出了要消除黑臭水體。河南省還加了碼，進(jìn)一步要求“省轄市建成區(qū)130個(gè)黑臭水體基本消除”。
不過(guò)，同樣為了配合“水十條”，陳吉寧上述報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的“控制單元”，并無(wú)一地報(bào)告提及。2016年6月，環(huán)保部公布了“十三五”期間343個(gè)水質(zhì)需改善控制單元信息清單，涉及29個(gè)省份。
地下水治理也未引起足夠關(guān)注，只有河北、山西、甘肅和寧夏4地提及。熱詞“海綿城市”有北京、廣西和江西等19個(gè)省份提及。
五花八門(mén)的水指標(biāo)也是“多龍管水”現(xiàn)狀的寫(xiě)照，為破解“多龍管水”這個(gè)難題，2017年各地政府工作報(bào)告中，“河長(zhǎng)制”好似黑馬，所有省份都明確提到。遼寧、湖北還拓展為“庫(kù)長(zhǎng)”“湖長(zhǎng)”。
河長(zhǎng)由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，起源于2007年“太湖藍(lán)藻事件”后的江蘇無(wú)錫，2010年還拍成了呂良偉主演的環(huán)保電影《河長(zhǎng)》。
大熱的河長(zhǎng)制也是響應(yīng)中央要求。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，地方黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實(shí)情況報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院。
2016年，幾經(jīng)修改的“土十條”發(fā)布，目前至少有17個(gè)省份印發(fā)了省級(jí)工作方案。可相較于氣和水，各地報(bào)告中提及土壤治理的非常少。
貴州沒(méi)有提到土壤污染防治直接相關(guān)內(nèi)容。其余30個(gè)省份大部分只提到一兩句話，甚至只在“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”中一并帶過(guò)。河北和遼寧較為詳細(xì)，名為“凈土行動(dòng)”和“沃土工程”，各針對(duì)污染場(chǎng)地和耕地修復(fù)。
修復(fù)、詳(調(diào))查、試點(diǎn)是出現(xiàn)最多的詞匯，分別出現(xiàn)了13、11和7次。不過(guò)所有地區(qū)的報(bào)告幾乎都沒(méi)有一個(gè)土壤污染防治的定量指標(biāo)。“土十條”的核心指標(biāo)“安全利用率”，只有重慶一地提到“加強(qiáng)污染土壤治理修復(fù)和安全利用”。
經(jīng)濟(jì)與環(huán)保，孰重?目標(biāo)列好了，怎么完成呢?環(huán)保投入資金方面，只有上海明確提出：“環(huán)保投入相當(dāng)于全市生產(chǎn)總值的比例保持在3%左右。”不談錢，那就談考核這個(gè)硬招吧。北京、山西等省份提出了考核，有的明確為生態(tài)文明責(zé)任追究制度。
2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，要求明確突出公眾獲得感，對(duì)各省區(qū)市實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核機(jī)制，以考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。
甘肅、新疆、廣西等地還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”責(zé)任制。陳吉寧在上述報(bào)告中提及，在中央環(huán)保督察的推動(dòng)下，18個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)地方制度，明確環(huán)保責(zé)任分工。
除了考核，2016年環(huán)保領(lǐng)域的兩大熱詞“中央環(huán)保督察”和“垂改”也是地方環(huán)境管理巨大的壓力。
自2015年底的河北開(kāi)始，中央環(huán)保督察試點(diǎn)共開(kāi)展兩批共15個(gè)省份的環(huán)保督察，督察通報(bào)的問(wèn)題觸目驚心。在2017年各地政府工作報(bào)告中，還有黑龍江等10個(gè)省份提出要整改落實(shí)中央環(huán)保督察反饋的問(wèn)題。
地方的環(huán)保督查也成為地方政府的環(huán)境管理手段，20個(gè)省份提到了環(huán)保督查，其中河北、江蘇、內(nèi)蒙古等要建立省(區(qū))級(jí)環(huán)保督查機(jī)制。相對(duì)應(yīng)的，河北、山西、上海等13個(gè)省份提出實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度。
單看環(huán)保任務(wù)，形勢(shì)是嚴(yán)峻的，任務(wù)是緊迫的。但綜觀所有的任務(wù)，環(huán)保的地位并不高。
2017年，31個(gè)省份平均有9條任務(wù)，有20個(gè)省份將環(huán)保相關(guān)專項(xiàng)任務(wù)排在倒數(shù)第一至第三位，有的省份在提及去產(chǎn)能時(shí)，方能在第一條任務(wù)中出現(xiàn)環(huán)保問(wèn)題。
北京市是唯一一個(gè)將環(huán)保壓力排在“問(wèn)題和困難”第一位的：“人口資源環(huán)境矛盾依然突出，空氣污染、交通擁堵、垃圾污水治理任務(wù)艱巨，治理‘大城市病’還要下很大功夫。”大部分地區(qū)排在第一位的“問(wèn)題和困難”還是經(jīng)濟(jì)，尤其是經(jīng)濟(jì)下行的壓力。