磋商方式“四兩撥千斤” 全國首份生態賠償司法確認書發布
近日，貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭發出全國首份生態環境損害賠償司法確認書。該確認書具有三大亮點：概括性委托簡便程序;專業人員組織磋商;先公示再確認確保公正、合理。分析認為，貴州采用磋商方式解決生態環境損害賠償的作法，一定程度上彌補了和解、調解與民事訴訟的不足，同時也吸收了這3者的部分優點，可適時在全國范圍內推廣。
貴州省近日發出全國首份生態環境損害賠償司法確認書。
貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭發出這份確認書，確認賠償權利義務雙方簽訂的《生態環境損害賠償協議》具有法律強制執行力，如果賠償義務人逾期不履行賠償義務，法院可強制執行。
按照協議，息烽誠誠勞務有限公司和貴陽開磷化肥有限公司需要承擔907.62萬元，這筆費用包括渣場綜合整治及生態修復工程等費用757.42萬元、前期應急處置費用134.2萬元，以及環境損害鑒定評估費用11萬元等。
案件回顧
公司非法傾倒污泥渣，與貴州省環保廳達成賠償協議，經法院確認具有執行力
據了解，2012年6月，息烽誠誠勞務與貴陽開磷化肥兩家公司簽訂《委托勞務協議》，由息烽誠誠勞務承擔貴陽開磷化肥污泥渣清運工作，將污泥渣運往貴陽開磷化肥建設的交椅山渣場。
2012年底開始，息烽誠誠勞務在未辦理任何堆存或傾倒手續的情況下，開始將污泥渣運往大鷹田地塊內非法傾倒，2015年底停止運渣。堆場長360米，寬100米，堆填厚度最大50米，占地約100畝，目前堆存量約8萬立方米。
據貴州省環保廳相關負責人介紹，貴陽市生態文明建設委員會對息烽縣小寨壩鎮片區進行常規檢查時，發現小寨壩鎮大鷹田附近存在廢渣非法傾倒情況。
去年11月，貴州省環境保護廳委托貴州省環境科學研究設計院對上述環境污染損害進行鑒定評估，并出具了《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環境污染損害評估報告》，為本案環境損害賠償提供了基礎依據。
今年1月13日，貴州省環境保護廳受貴州省政府委托，作為賠償權利人與息烽誠誠勞務、貴陽開磷化肥，就向息烽縣小寨壩鎮大鷹田廢渣傾倒造成生態環境損害賠償事宜，經磋商達成協議，并向清鎮市人民法院申請司法確認。
今年1月22日，清鎮市人民法院立案受理并進行了審查。1月23日至2月6日，清鎮市人民法院在貴州省高級人民法院門戶網站對協議主要內容進行公示。
今年3月28日，貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭向申請人送達司法確認書，案件審查終結。
頂層設計
省級人民政府可指定相關職能部門代表國家與責任人進行磋商，達成協議后申請法院確認
貴州的這種做法是由頂層設計予以支持的。
黨的十八屆三中全會提出，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》指出，國務院授權指定的試點省級政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，對造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能退化的污染環境、破壞生態責任人，按照民事糾紛解決途徑，追究其生態環境損害賠償責任。
去年8月30日，中央深改組第二十七次會議審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》，同意在貴州、重慶、云南等7省(直轄市)開展生態環境損害賠償制度改革試點。
貴州作為試點省份之一，向環境保護部上報并印發《貴州省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》。去年11月，貴州啟動生態環境損害賠償試點工作，確定清鎮市、仁懷市、遵義播州區、福泉市、普安縣人民法院生態環境保護法庭專屬管轄貴州省境內的生態環境損害民事案件。
“兩辦”及貴州省的試點方案中有一個重要內容，就是實施賠償磋商、完善賠償訴訟規則。根據相關規定，在發生生態環境損害后，省級人民政府可指定相關職能部門代表國家，提出生態環境損害賠償要求，與責任人進行磋商，磋商結果可向人民法院申請司法確認，賦予執行力;磋商不成功可向人民法院提起損害賠償訴訟，讓污染者擔責，用賠償款去治理和修復被破壞的生態環境。
“在上述方案精神指導下，貴州省人民政府委托省環保廳代表國家，作為賠償權利人代表，在省律師協會主持下，與賠償義務人息烽誠誠勞務和貴陽開磷化肥兩家公司達成生態環境損害賠償協議，并申請法院予以確認，沒有經過普通的民事訴訟程序，解決了賠償事宜。”貴州省環保廳相關負責人表示，這是解決生態環境賠償糾紛的一次有益嘗試。
3個創新
概括性委托簡便程序;專業人員組織磋商;先公示再確認確保公正、合理
負責審查確認本案的貴州省清鎮市人民法院審判長羅光黔認為，在處理這起生態環境賠償案件的過程中，貴州有3個創新。
創新一：概括性委托。在辦理案件過程中，清鎮市人民法院建議貴州省政府法制辦，由貴州省人民政府對此類案件做一個概括性委托，委托省相關職能部門代表國家作為賠償權利人，不再每個案件委托一次。今后凡是涉及到生態環境賠償的個案，相關職能部門不用再去省政府申請，就可以代表國家直接作為賠償權利人參與損害賠償程序。
創新二：引入律師協會磋商。在本案中，貴州省環保廳聽取法庭建議，由貴州省律師協會作為第三方，組織雙方進行磋商。過去在司法確認案件中，一般是人民調解委員會組織磋商。在生態環境損害賠償這種專業性強的案件中，律協派有環境資源法律實踐經驗的律師組織磋商，處理案件更具專業優勢。
創新三：15天公示。為了保障程序公正，也方便接受公眾監督，清鎮市人民法院把雙方達成的磋商協議、修復方案等內容，在貴州省高級人民法院門戶網站進行了為期15天的公示，之后再出具司法確認書。
“生態環境損害賠償制度改革試點是一項全新的工作，下一步，清鎮市人民法院生態保護法庭將進一步加大工作力度，針對符合生態環境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執行、執行監督以及生態環境損害賠償與現行法律規定的環境公益訴訟的關系與銜接等問題進一步加以探索，為這一制度的開展提出意見及建議。”羅光黔表示。
延伸閱讀
修復質量能保證嗎?
第三方監督修復過程，并進行修復后評估
“達成《生態環境損害賠償協議》的最終目的是治理修復被破壞的生態環境。”貴州省環保廳相關負責人表示。
因為環境損害賠償不像處理普通損害賠償，其專業性強。息烽誠誠勞務有限公司、貴陽開磷化肥有限公司非法傾倒廢渣一案，貴州省律師協會接受委托后，指派3名具有環境資源法律實踐經驗的執業律師組成磋商小組，組織磋商，以保證處理案件的專業性需求。
磋商堅持以事實為根據，以法律為準繩。3名律師召集貴州省環保廳、息烽誠誠勞務、貴陽開磷化肥磋商時，始終根據《貴陽市環境保護局關于大鷹田廢渣傾倒造成生態環境損害案件的調查報告》、貴州省環境科學研究設計院(技術協作單位為中國環境科學研究院)編制的《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環境污染損害評估報告》等事實證據，依據相關法律進行。
貴州省環保廳相關負責人介紹說，磋商完全遵循“平等、自愿、合法”原則。達成的協議將盡可能實現最佳的環境修復效果。
從生態環境修復方式來說，因為息烽縣小寨壩鎮高家壩村大鷹田區域為息烽河地下水補給區域，地表粘土層的防滲性能較差，不適宜原址修復。在磋商時，息烽誠誠勞務、貴陽開磷化肥同意將廢渣全部開挖轉運至合法渣場填埋處置。對廢渣清運完后的庫區進行覆土回填，覆土后進行植被綠化。
協議要求，息烽誠誠勞務、貴陽開磷化肥于本協議簽訂之日起15日內，委托第三方按《環境污染損害評估報告》的意見，提出切實可行的生態環境損害修復方案，經貴州環保廳同意后組織實施。在2017年8月30日前，完成生態環境損害修復。
為保證修復工程質量，協議約定對修復過程進行監督和修復后評估。貴州省環保廳委托貴州省環境工程評估中心，對大鷹田渣場生態環境綜合整治工程進行全過程監督，監督方于工程結束后10個工作日內，向省環保廳出具監督報告。
修復工程結束后，貴州省環保廳將委托貴州省環境工程評估中心對修復效果進行評估，評估方出具生態環境修復及治理效果評估報告。
據貴州省環保廳相關負責人介紹，目前這個案件的生態修復項目已啟動。
生態環境損害賠償怎么磋商?
貴州省從程序、實體等方面為磋商做了全面設定
為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發[2015]57號)，貴州省委辦公廳、省人民政府辦公廳去年11月頒布《貴州省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》(黔委廳字〔2016〕72號)(以下簡稱“貴州方案”)，建立生態環境損害賠償磋商機制。
“生態環境損害賠償磋商是落實生態環境損害賠償責任的重要方式和途徑。生態環境損害發生后，賠償權利人或其代表主動通過磋商方式，與賠償義務人達成賠償協議，有利于促使賠償義務人落實生態環境損害的賠償責任，及時對生態環境進行修復。”貴州省環保廳相關負責人表示。
啟動程序前，完成生態環境損害調查等基礎工作
貴州方案明確，啟動生態環境損害賠償磋商時，應已經完成生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作。
“因為生態損害賠償和生態修復技術性強，生態修復具有科學性，方案這樣要求，是為了避免出現‘和事佬’式的磋商，專業性不強，沒有合理評估損害結果等，以至于不能實現應有的生態修復效果，損害國家利益。”貴州省環保廳相關負責人表示。
專業人員主持和參與磋商
貴州創新提出，貴州省律師協會(生態文明律師服務團)作為生態環境損害賠償第三方獨立調解機構，貴州省律師協會根據賠償權利人和賠償義務人的委托，確定磋商主持人、記錄員。
除了律師主持磋商，還邀請專業人士參與磋商，以保證磋商的公正性，發揮專業人員優勢。從貴州省生態環境損害賠償鑒定評估專家庫中，抽取環境污染防治、法律等方面專家，并邀請生態環境損害侵權行為地縣級以上地方人民政府、依法成立的以保護生態環境為宗旨的社會組織、公眾代表等參與磋商人。
制定完善的磋商程序
“有點像普通民事訴訟的庭審程序， 貴州方案規定了完善的磋商會議程序，以保證磋商的程序和實體公正。”業內專家表示。
比如，磋商會議程序包括：賠償權利人代表就生態環境損害賠償情況進行陳述，發表賠償意見并出示相關證據;生態損害鑒定評估機構代表就鑒定評估情況進行說明;賠償義務人進行陳述并發表意見;調解機構歸納爭議焦點，根據鑒定評估結果，綜合考慮修復方案的技術可行性等因素，提出磋商建議，與雙方當事人進行充分磋商等內容。
貴州省環保廳相關負責人表示，通過息烽大鷹田違法傾倒廢渣案的磋商，嘗試設計制作了《參加生態環境損害賠償磋商的邀請函》、《生態環境損害賠償磋商告知書》、《生態環境損害賠償協議》(文本)、《生態環境損害賠償磋商委托函》、《生態環境損害賠償磋商協議進行司法確認的申請》等一整套法律文書。
為磋商設定保障措施
如果第一次磋商沒能達成一致協議，或者達成協議經法院確認后，賠償義務方不履行義務，貴州方案還規定了保障措施。
一是磋商會議暫未達成共識的，磋商小組可以再次組織磋商，再次磋商的時間間隔一般不超過7個工作日，磋商次數原則上不超過兩次，重大、疑難的案件最多不超過3次。
二是磋商未達成一致或者賠償協議司法登記確認前，賠償義務人反悔拒不履行賠償協議的，賠償權利人應及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。
三是賠償協議經有管轄權的人民法院進行司法登記確認后，若賠償義務人違約，賠償權利人可以直接向有管轄權的人民法院申請強制執行。
短評
創新賠償方式 拓展解決途徑
根據民事訴訟法等相關法律規定，處理生態環境損害賠償民事糾紛，一般有3種方式：和解、調解和民事訴訟。
和解是賠償權利人和賠償義務人這兩方經過協商，達成和解協議，賠償義務人自愿履行協議。調解是在第三方主持下，賠償權利人和賠償義務人對生態環境損害事宜進行磋商，達成調解協議，賠償義務人自愿履行協議。這兩種糾紛解決方式比較便捷，持續時間短，但是協議不具有法律上的強制執行力，如果賠償義務方不履行協議約定的義務，協議將成為一紙空文，法院無法強制執行。
由于解決生態環境損害賠償需要具備很強的專業知識，從證據收集、認定、損失計算等方面專業性都很強。實踐中，和解與調解有時容易成為“和事佬”式的糾紛解決方式，處理賠償事宜時不夠專業，以至于損害國家和公共利益，不能達到保護生態環境、懲處破壞生態環境行為的目的。
通過民事訴訟解決生態環境損害賠償事宜，一般來說，比和解與調解更具專業優勢，法院的判決也具有司法權威性，具有強制執行力。但是，實踐中，有些案件審理的時間比較長，可能貽誤治理修復時機。再者，由于在法庭上賠償權利方和義務方“針鋒相對”，也有可能引發賠償義務方的敵對情緒，不積極配合生態環境治理修復。
貴州作為生態環境損害賠償制度改革試點，在處理息烽大鷹田違法傾倒廢渣案時，嘗試通過磋商方式解決生態環境損害賠償事宜。由專業律師主持磋商，還邀請環保、法律等專業人員參加磋商。啟動磋商前，已經完成生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作，在這種情況下，達成較為合理的磋商協議。協議經法院審查后予以確認，賦予法律強制執行力，具有法院生效裁判的效力。
貴州采用磋商方式解決生態環境損害賠償的作法，一定程度上彌補了和解、調解與民事訴訟的不足，同時也吸收了這3者的部分優點，可以繼續探索嘗試，在條件成熟時，向全國推廣。