環(huán)保執(zhí)法力度逐步加強(qiáng) “組合拳”打出真效果
新“環(huán)保法”被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，為了考察貫徹落實(shí)新“環(huán)保法”出臺(tái)的四個(gè)配套辦法實(shí)施情況，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局委托了中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院客觀對(duì)此獨(dú)立地開(kāi)展學(xué)術(shù)性研究。研究結(jié)果顯示，“按日計(jì)罰”仍需硬起來(lái)，總的來(lái)看，全國(guó)執(zhí)法力度正在加強(qiáng)，效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。
2014年新《環(huán)境保護(hù)法》頒布，為環(huán)保部門(mén)打擊環(huán)境違法行為提供了“按日連續(xù)處罰”、“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”、“查封、扣押”、“移送公安機(jī)關(guān)行政拘留”等新的執(zhí)法手段。正是因?yàn)檫@些新的“牙齒”，這部新“環(huán)保法”被社會(huì)輿論廣泛稱(chēng)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。
為貫徹實(shí)施新“環(huán)保法”規(guī)定的這四種執(zhí)法措施，環(huán)保部出臺(tái)了四個(gè)配套文件——《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》以及《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。
為了考察這四個(gè)配套辦法的實(shí)施與適用情況，對(duì)其適用難點(diǎn)、條款使用率、疑難典型案例等實(shí)施和適用情況進(jìn)行評(píng)估，并為各地環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員對(duì)該規(guī)章的準(zhǔn)確理解和適用提供指導(dǎo)和借鑒，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局委托了中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院客觀對(duì)此獨(dú)立地開(kāi)展學(xué)術(shù)性研究，并提供了全國(guó)32個(gè)地區(qū)2016年1至12月期間的環(huán)境違法案件的數(shù)據(jù)等資料作為支持。
環(huán)保法的“牙齒”究竟有沒(méi)有好好的派上用場(chǎng)?在人大課題組負(fù)責(zé)人竺效教授看來(lái)，環(huán)保部的委托為他搞清楚這個(gè)問(wèn)題提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，而且令他感懷于心的是，委托方充分尊重了研究者的獨(dú)立性，“滿(mǎn)足了我們的學(xué)術(shù)自由”，他說(shuō)。因此，這份報(bào)告能夠直面種種問(wèn)題，也不怕暴露矛盾甚至“得罪人”。
2017年4月18日，這份報(bào)告初步成型并面世，告訴人們“環(huán)保法”的每顆牙齒分別能咬出多深的牙印，哪些時(shí)候還能咬出血來(lái)，取得立竿見(jiàn)影的成效;哪些時(shí)候還難以發(fā)力，可能需要怎樣的調(diào)整和改革。
如何讓“按日計(jì)罰”硬起來(lái)?
通過(guò)數(shù)據(jù)分析，課題組發(fā)現(xiàn)，無(wú)論從最高的反彈率上講，還是從最低的處罰案例的總數(shù)上講，“按日計(jì)罰”尚未能真正發(fā)揮好“鋒利牙齒”的作用。這與全國(guó)政協(xié)政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅的預(yù)期高度一致。
呂忠梅說(shuō)：“看到這個(gè)報(bào)告之后我想到，我們?cè)撎接懼贫仍O(shè)計(jì)有沒(méi)有問(wèn)題。比如按日計(jì)罰，當(dāng)時(shí)寫(xiě)進(jìn)‘環(huán)保法’的時(shí)候，贏得了歡呼，受到了肯定。但這個(gè)報(bào)告與我最近的一些研究結(jié)論是一致的，其制度設(shè)計(jì)還存在一些問(wèn)題。它的本意是要提高違法成本，從已經(jīng)進(jìn)行了處罰的案例來(lái)看，罰款額度確實(shí)有了大的提高，有的高達(dá)九千多萬(wàn)。但是它的適用性上出了一些問(wèn)題。”
她解釋說(shuō)，按日計(jì)罰的前提條件是企業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重違法的，被查之后，拒絕整改，或者是達(dá)到期限了還不能改正的，才能從查處之日起往后進(jìn)行按日連續(xù)的罰款。如果別人當(dāng)時(shí)改了，就不能按照這個(gè)條款執(zhí)行了。所以就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)時(shí)查到，然后“躲貓貓”一樣糾正，過(guò)一段又“舊病復(fù)發(fā)”的情況，造成高“反彈率”。而且，舉證的責(zé)任在環(huán)保部門(mén)，而不是企業(yè)，也給按日計(jì)算罰增加了很大難度。環(huán)保部門(mén)要證明企業(yè)有違法行為，得天天去盯著取證的話(huà)，行政成本是會(huì)很高的。
因此，呂忠梅建議，希望制度設(shè)計(jì)能夠改變，希望舉證責(zé)任能調(diào)整，讓企業(yè)“自證清白”。而且，她認(rèn)為，我們是不是也可以討論，按日計(jì)罰能否溯及既往。
溯及既往也就是往前追溯著罰款。比如說(shuō)，環(huán)保可以很久不去查一個(gè)企業(yè)，但是一旦查到企業(yè)的違法行為，比如超標(biāo)排放等，就自上一次獲得企業(yè)完整的守法證據(jù)之日起開(kāi)始計(jì)算罰款，即便這一段時(shí)間中間企業(yè)實(shí)際上也有相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的達(dá)標(biāo)排放，但若無(wú)法自己提供守法證據(jù)，依然可以視同違法。通過(guò)這種制度設(shè)計(jì)，不僅可以讓企業(yè)積極主動(dòng)的建立排污臺(tái)賬制度，完善自主監(jiān)測(cè)和記錄，也能促成誠(chéng)信機(jī)制與公平社會(huì)的建立，讓企業(yè)不再在制度漏洞的誘惑和同行競(jìng)爭(zhēng)的壓力之下鋌而走險(xiǎn)，將環(huán)保執(zhí)法與企業(yè)從“貓捉老鼠”的怪圈中雙雙解放出來(lái)。
呂忠梅透露，目前正在修訂的《水污染防治法》是否應(yīng)該重新考慮按日計(jì)罰的設(shè)計(jì)，參與立法討論的專(zhuān)家學(xué)者都在認(rèn)真的研討，希望能推動(dòng)改變，讓新“環(huán)保法”的牙齒更加堅(jiān)硬。
“組合拳”比較好用
據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)，2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對(duì)1255家企業(yè)(或個(gè)人)打出環(huán)保“組合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個(gè)人)而言，絕對(duì)數(shù)量有大幅增加。其中，被采取2種組合措施的企業(yè)(或個(gè)人)最多，共1144家，占91%;被采取3種組合措施的，共108家企業(yè)(或個(gè)人)，占9%。此外，有3家企業(yè)(或個(gè)人)被采取了4種組合措施，但沒(méi)有企業(yè)(或個(gè)人)被同時(shí)采取五種措施。具體而言，實(shí)施組合拳數(shù)量最多的地區(qū)為福建省，共233件。其次是浙江省和江蘇省，數(shù)量分別為166件、163件。
據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)，2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對(duì)1255家企業(yè)(或個(gè)人)打出環(huán)保“組合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個(gè)人)而言，絕對(duì)數(shù)量有大幅增加。其中，被采取2種組合措施的企業(yè)(或個(gè)人)最多，共1144家，占91%;被采取3種組合措施的，共108家企業(yè)(或個(gè)人)，占9%。此外，有3家企業(yè)(或個(gè)人)被采取了4種組合措施，但沒(méi)有企業(yè)(或個(gè)人)被同時(shí)采取五種措施。具體而言，實(shí)施組合拳數(shù)量最多的地區(qū)為福建省，共233件。其次是浙江省和江蘇省，數(shù)量分別為166件、163件。
采取兩種措施的“組合拳”中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施。可見(jiàn)，作為一種強(qiáng)制手段，查封扣押在環(huán)境案件執(zhí)行過(guò)程中具有重要地位。同時(shí)，查封扣押與其他的行政處罰措施配合使用的情況也比較常見(jiàn)。查封扣押措施與其他處罰措施并用的案件數(shù)量共計(jì)923件，占查封扣押案件總數(shù)的47.63%。由此顯示，查封扣押強(qiáng)制措施在實(shí)踐過(guò)程中配合行政處罰措施適用的情況較為普遍。另外，采取兩種措施的“組合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)兩類(lèi)案件相關(guān)的“組合拳”占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%。可見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)打出組合拳，仍需與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)合作，共同為保護(hù)環(huán)境、制止環(huán)境違法行為、預(yù)防環(huán)境污染做出貢獻(xiàn)。
總體結(jié)論：全國(guó)執(zhí)法力度在加強(qiáng)，效果初顯
就新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法實(shí)施總體情況而言，2016年1-12月份，全國(guó)實(shí)施四個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件2016年的總數(shù)為21738件，同比增長(zhǎng)85%。其中，按日連續(xù)處罰案件共974件，同比上升36%;罰款數(shù)額達(dá)84820.73萬(wàn)元，同比增加49%;實(shí)施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%;實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5211件，同比上升68%;移送行政拘留共3968起，同比上升91%;移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。
圖：2016年五類(lèi)案件同比2015變化情況
竺效介紹說(shuō)，課題組提出了“違法反彈率”這個(gè)概念，來(lái)作為企業(yè)守法情況和執(zhí)法效果評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)。也就是說(shuō)，某一個(gè)地區(qū)，違法企業(yè)被處以按日連續(xù)計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留的某一種或者幾種處罰之后，再次被處以行政處罰或者被采取行政強(qiáng)制措施的比例。
通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，課題組發(fā)現(xiàn)，全國(guó)范圍看，被采取移送行政拘留處罰措施的企業(yè)違法反彈率最低，只有1.49%，由此說(shuō)明，對(duì)責(zé)任人采取強(qiáng)制手段，其威懾效果還是很好的。而按日計(jì)罰過(guò)的企業(yè)違法反彈率最高，達(dá)9.81%，較2015年有所下降，但仍然效果偏“軟”。而從地區(qū)分布看，則更不均衡。竺效認(rèn)為，評(píng)估報(bào)告本身多是客觀數(shù)據(jù)的分析和呈現(xiàn)，但是有一個(gè)結(jié)論是可以明確得出來(lái)的——那些環(huán)境違法案件查處量很少，同時(shí)反彈率還很高的地方，應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的力度了。